Asile, immigration : la santé des personnes étrangères

La future loi va-t-elle traiter de la santé et comportera-t-elle des mesures concernant directement les personnes étrangères malades ?

Nicolas Klausser : En l’état, le projet de loi prévoit des mesures qui visent la santé des personnes étrangères à la fois de manière directe et indirecte. Pour ce dernier cas, l’article 23 du projet de loi prévoit que, pour "prévenir le dépôt de demandes de titre de séjour aux seules fins de faire échec à l’exécution des mesures éloignement", les personnes déboutées de leur demande d’asile ne pourront déposer une telle demande que sur la base de "circonstances nouvelles". Les malades étrangers-gères vont être directement concernés, puisqu'une part importante de personnes déboutées de l'asile se réoriente vers le droit au séjour pour soins. Selon le rapport de la mission IGA-IGAS (2) sur "l’admission au séjour des étrangers malades" de 2013, la proportion de personnes détentrices d’un titre de séjour pour soins qui ont été déboutées de leur demande d’asile varie de 50 à 90 % en fonction des préfectures visitées ; elle était de 39 % à l’échelle nationale en 2010. Cette même disposition prévoit également que les personnes demandeuses d’asile seront invitées par les préfectures à déposer, en même temps, une demande de titre de séjour sur un autre motif. Or, d’une part, l’Observatoire Etrangers malades de AIDES révèle que dans 10 % des cas, des préfectures refusent illégalement l’enregistrement des doubles demandes (d’asile et de titre de séjour). D’autre part, cette disposition risque de poser des problèmes pour ce qui est de l’enregistrement des demandes de titre de séjour : les pièces exigées ne sont, en effet, pas les mêmes pour les demandes d’asile et les autres demandes de titre. Pour le cas des personnes étrangères gravement malades, par exemple, des préfectures exigent — abusivement — la production du passeport pour que la personne justifie de sa nationalité. Or, nombre de personnes demandeuses d’asile n’ont pas de passeport, et ne peuvent en demander auprès des autorités consulaires de leurs pays d’origine puisque, par hypothèse, ces personnes demandent à être protégées d’un risque de persécutions lié à ces mêmes autorités.

De manière indirecte et plus insidieuse, l’article 26 du projet de loi prévoit d’actualiser "l’une des missions de l’OFII relative au "contrôle médical" des migrant-e-s en modifiant ces termes par ceux de "visite médical" plus conforme à l’exercice de cette mission par l’établissement public". Cela signifierait que les médecins de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) chargés d’évaluer les conditions médicales des demandes de titre de séjour pour soins, pourraient également faire passer la visite médicale obligatoire aux personnes admises à séjourner plus de trois mois. Afin de bien comprendre le caractère problématique de cet article, il faut le mettre en perspective avec le code de déontologie médicale, que tout médecin doit respecter : il prévoit que les médecins qui exercent des fonctions de contrôle et d’expertise (telles que le font les médecins de l’OFII dans l’évaluation des demandes de titre de séjour pour soins) ne peuvent exercer en même temps des activités de prévention et de soin (telles que le font les médecins de l’OFII dans le cadre de la "visite médicale").

Et concernant les procédures d’éloignement…

De manière plus directe, la partie relative à l’éloignement des personnes dans le projet de loi, prévoit de pouvoir allonger la durée maximale de rétention "normale" (actuellement de 45 jours) à 90 jours, qui peut encore être prolongée par le juge des libertés et de la détention dans le cas où la personne dépose une demande d’asile ou une demande de protection contre l’éloignement pour des motifs de santé: si entre le 60e et le 90e jour de rétention, la personne présente une demande de protection contre l’éloignement du fait de son état de santé, la préfecture peut alors demander au juge la prolongation de la rétention pour 15 jours supplémentaires. Cette disposition illustre à quel point le gouvernement souhaite "punir" les personnes étrangères qui opposent leur état de santé en rétention, une manœuvre qualifiée à maintes reprises comme étant abusive et dilatoire par le ministère de l’Intérieur. Cet article est d’autant plus absurde qu’il risque d’être quasiment inappliqué, car dans la très grande majorité des cas, les personnes demandent à être protégées contre l’éloignement en raison de leur état de santé dès les premiers jours de leur placement en rétention.

Dans son avis du 15 février 2018 relatif au projet de loi, le Conseil d’Etat a estimé cette disposition contraire au droit à la protection de la santé tel qu’il est constitutionnellement et conventionnellement protégé, "tout en comprenant la nécessité de lutter contre les demandes d’asile et de protection contre l’éloignement pour des motifs de santé, qui ont pour seul objet de faire échec à l’exécution de la mesure d’éloignement". Mais, "il lui paraît difficile de présumer de façon irréfragable que toute demande d’asile ou de protection présentée tardivement est nécessairement dilatoire". A la place, le Conseil d’Etat propose "de préciser pour les demandes de protection contre l’éloignement pour des raisons de santé que ce n’est que dans l’hypothèse où ces demandes sont présentées dans le seul but de faire échec à la mesure d’éloignement qu’elles sont susceptibles de justifier le maintien en rétention". Le recours à une formulation aussi large risque de laisser la place à beaucoup de subjectivité dans l’appréciation des "demandes dilatoires".

Enfin, le projet de loi prévoit également que, dans le cadre de l’instruction des demandes de titre de séjour pour soins, les médecins de l’OFII pourront demander, avec l’accord de la personne, "aux professionnels de santé qui en disposent les informations nécessaires à l’examen des demandes de titres de séjour pour raisons de santé". Le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (dit Ceseda), dans sa partie réglementaire, prévoit déjà cette possibilité pour les médecins de l’OFII : elle sera désormais inscrite dans la partie "législative" du Code. Si son impact paraît anodin, elle contribue tout de même à renforcer le mouvement de dépossession de la personne étrangère à propos des informations médicales qui circulent entre l’OFII et son entourage médical. A noter que le Conseil d’Etat, dans son avis (3), apporte des éclaircissements et fait des mises en garde sur ce point.

C’est désormais, l’OFII qui est en charge des avis concernant les personnes étrangères malades. Quel bilan tirez-vous aujourd’hui du nouveau fonctionnement ? Les craintes que vous aviez — comme celle de la mise en place d’une éventuelle "police de la santé des personnes étrangères" —, lors du transfert de cette mission des ARS à l’OFII s’avèrent-elles fondées ?

Malheureusement oui. Dès les premiers mois d’application de la réforme, plusieurs éléments ont permis d’attester de cette "policiarisation" de la médecine des étrangers. Au premier rang desquels la convocation systématique par l’OFII, sur instruction de la direction du service médical, des personnes demandeuses d’un titre de séjour pour soins dont la maladie peut être vérifiée par une prise de sang, avec pour objectif affiché et assumé la lutte contre les fraudes. En pratique, ces convocations ont majoritairement concerné des personnes vivant avec le VIH et/ou une hépatite. Selon la direction du service médical de l’OFII, ce sont tous les primo-demandeurs qui ont été convoqués pour de tels examens complémentaires, avec un résultat de 0,5 % de fraudes détectées sur l’ensemble des personnes convoquées. Toujours selon le service médical de l’OFII, ces convocations ont pour avantage de "sécuriser" le dossier médical des demandeurs, qui ne seront pas convoqués à nouveau lors de leur renouvellement. Mais la disproportion entre le nombre de fraudes détectées et le nombre de personnes impactées est énorme, en plus du coût impliqué par de tels examens complémentaires. De telles pratiques allongent le temps d’instruction des demandes, temps pendant lesquelles les demandeurs sont souvent en situation irrégulière, des récépissés n’étant pas délivrés dans beaucoup de cas.

Le problème de la non-délivrance des récépissés est d’ailleurs directement lié à la réforme : si tout étranger admis à déposer une demande de titre de séjour doit se voir délivrer un récépissé (avec droit au travail pour les renouvellements), le ministère de l’Intérieur a donné pour instruction aux préfectures de ne délivrer ce récépissé qu’une fois que le collège de médecins de l’OFII a bien reçu le rapport médical sur la base duquel il doit statuer (voir encart N°1 sur la procédure). Le souci, c’est qu’entre le moment du dépôt de la demande et celui où le collège de médecins reçoit le rapport médical, il peut s’écouler plusieurs semaines, voire plusieurs mois, pendant lesquels les personnes se trouvent en situation irrégulière. Cette situation est particulièrement problématique pour les personnes en instance de renouvellement, nombre d’entre elles s’étant retrouvées, du jour au lendemain, sans preuve de la régularité de leur séjour et de leur autorisation de travailler, entraînant de fait des ruptures de droits aux prestations sociales, des pertes de logement et de travail.

Depuis le passage des missions des Agences régionales de santé à l’OFII, des personnes vivant avec le VIH ont-elles reçu un avis défavorable les empêchant de rester en France afin d’y recevoir les soins dont elles ont besoin ?

Effectivement, parallèlement à ces problèmes généraux, s’ajoutent le constat de plusieurs avis médicaux défavorables au séjour de personnes vivant avec le VIH. Le collège de médecins de l’OFII a considéré que des personnes vivant avec le VIH originaires d’Algérie, d’Angola, du Brésil et de Guinée pouvaient bénéficier effectivement d’un traitement approprié dans leur pays d’origine, et ce, en méconnaissance des instructions du ministère de la Santé préconisant que"dans l'ensemble des pays en développement, il n'est pas encore possible de considérer que les personnes séropositives peuvent avoir accès aux traitements antirétroviraux ni à la prise en charge médicale nécessaire pour tous les porteurs d'une infection par le VIH dès le diagnostic". Il semblerait également, mais nous n’avons pas encore de données officielles, que le taux d’avis favorable au séjour émis par les médecins de l’OFII ait baissé par rapport à celui des agences régionales de santé (ARS), qui était de l’ordre de 75 %. Un tel constat semble paradoxal, car la loi du 7 mars 2016 a prévu de revenir à une évaluation médicale plus favorable, qui vise le "bénéfice effectif du traitement" dans le pays d’origine, et non plus la simple présence du traitement, condition à laquelle étaient tenues les ARS. Si la baisse du taux d’avis favorables se confirmait, cela illustrerait que finalement, ce qui compte, ce ne sont pas les conditions médicales à remplir qui sont déterminantes, mais qui est chargé de cette évaluation.

Enfin, un rapport de l’Assemblée nationale sur l’application de la loi du 7 mars 2016, publié le 15 février dernier, révèle que le nombre de délivrance de premiers titres de séjour pour soins est passé de 6 850 en 2016 à 4 315 en 2017, soit une baisse de 37 %, un nombre qui n’a jamais été aussi bas depuis 2003. Si cette baisse coïncide avec le transfert de l’évaluation médicale à l’OFII, il convient de relativiser l’impact de ce transfert, car beaucoup de décisions préfectorales de 2017 portent sur des avis émis par des médecins des agences régionales de santé (toutes les demandes déposées avant le 31 décembre 2016, soit avant l’entrée en vigueur de la réforme). De même, l’OFII a pris beaucoup de retard dans l’instruction des demandes, retards dus à la mise en œuvre de la réforme, d’où le fait qu’il faille relativiser cette baisse. On peut cependant considérer qu’elle est directement due au transfert dans la mesure où le temps d’instruction des premiers dossiers par l’OFII a été très long (près de neuf mois pour certains dossiers), et qu’il semblerait  — mais, c’est à confirmer — que le taux d’avis favorables rendus par l’OFII soit en baisse par rapport à celui des agences régionales de santé.

Dans son rapport "VIH/hépatites, la face cachée des discriminations 2017", AIDES consacre un chapitre au droit au séjour pour soins qui pointe l’existence de mesures discriminatoires que subissent les personnes étrangères malades en matière d’accès aux soins. Quel pourrait être l’impact des nouvelles mesures envisagées par le gouvernement dans ce domaine ?

L’impact le plus significatif pour les personnes étrangères gravement malades résulterait de la disposition empêchant le dépôt d’une demande de titre de séjour par une personne déboutée de sa demande d’asile si elle ne fait pas valoir de circonstances nouvelles. Comme évoqué, une proportion importante de personnes demandeuses d’un titre de séjour pour soins sont des déboutées de leur demande d’asile. Cette disposition signifie qu’une fois déboutée de sa demande d’asile, une personne étrangère gravement malade ne pourra déposer une demande de titre de séjour pour soins que si sa pathologie a été découverte postérieurement à la notification de sa mesure d’éloignement au titre de l’asile. Mais elle ne pourra pas être expulsée pour autant, puisque le Ceseda prévoit que les étrangers gravement malades ne peuvent faire l’objet d’une menace d’éloignement, sauf en cas de comportements très graves. Cette disposition va donc placée des personnes dans la catégorie dite "ni-ni" : elles ne seront ni expulsables, ni régularisables.

Propos recueillis par Jean-François Laforgerie

(1) : Chargé de projet en Cifre à AIDES, doctorant au Credof.
(2) : "L’admission au séjour des étrangers malades", Rapport de l’Inspection générale de l’administration et de l’Inspection générale des Affaires sociales, Documentation française, mars 2013.
(3) : Avis consultatif du Conseil d’Etat sur "Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif", 21 février 2018.

Séjour pour soins : la procédure à l’OFII
Jusqu’à présent, les conditions médicales relatives au droit au séjour pour soins étaient évaluées par les médecins des Agences régionales de santé (ARS) placées sous la tutelle du ministère de la Santé. Une loi a transféré cette mission aux médecins du service médical de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), une agence nationale placée sous la tutelle du ministère de l’Intérieur œuvrant à la gestion des flux migratoires, rappelle une brochure rédigée par l’Observatoire du droit à la santé des étrangers (ODSE, dont AIDES est membre). Sauf si la préfecture a prévu une procédure par courrier, la personne étrangère concernée doit se présenter en préfecture pour déposer sa demande. On lui remet alors un modèle de certificat médical à faire remplir par le médecin qui la suit habituellement (ou par un praticien hospitalier).
Sur la base de ce certificat médical, un-e médecin de l’OFII établit un rapport médical qui sera transmis pour avis à un collège de médecins de l’OFII à compétence nationale. La décision de délivrer, ou non, un titre de séjour est ensuite prise par le préfet du département dont dépend la personne qui fait sa demande. Ces démarches administratives sont détaillées dans un chapitre complet (pages 5 à 8) dans le document de l’ODSE intitulé : "Etrangers-es malades résidant en France. Démarches préfectorales et accès aux droits après le 1er janvier 2017".