Droits des étrangers : le courage du Défenseur des droits

Publié par jfl-seronet le 09.05.2016
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Droit et socialmigrantdroit des étrangers

Il faut un certain courage, y compris de la part d’une institution officielle et indépendante comme le Défenseur des droits, pour sortir dans le contexte actuel un rapport consacré aux "Droits fondamentaux des étrangers". Les débats actuels sur les personnes migrantes en Europe et en France, les sorties de route de nombre de personnalités politiques, les amalgames et contre-vérités, les textes ou mesures hostiles aux personnes étrangères adoptés ces dernières années créent un climat détestable. Ils entretiennent des réflexes de rejet dans la société à l’encontre des personnes étrangères, perçues comme un "problème". Dans ce contexte délétère, on ne peut que saluer la publication de ce travail imposant et important qui s’efforce de sortir de la doxa actuelle et de rappeler à l’Etat le nécessaire respect des droits des étrangers.

A la lecture du rapport, "Les droits fondamentaux des étrangers en France", publié lundi 9 mai, on comprend vite qu’aux yeux du Défenseur des droits, Jacques Toubon, "le respect des droits des étrangers est un marqueur essentiel du degré de défense et de protection des libertés dans un pays". Autrement dit, l’application effective des droits des personnes étrangères en France est un signe de bonne tenue du modèle républicain qui est le nôtre et des valeurs (Liberté Egalité Fraternité) dont l’Etat se réclame. Les services du Défenseur des droits ont donc passé en revue ces droits, les textes qui les instaurent et les défendent. Ils ont aussi analysé l’écart qu’il pouvait y avoir "entre les droits proclamés et les droits effectivement exercés". Le rapport entend aussi pointer l’ensemble des obstacles qui se dressent à l’accès des étrangers aux droits fondamentaux. Et, il y en a ! Le résultat est une somme juridique et critique de quelques 180 pages, en deux parties. La première partie porte sur l’entrée, le séjour et l’éloignement. Il y est question du contrôle de l’entrée des étrangers sur le territoire, des limites à la délivrance discrétionnaire des visas, du refoulement aux frontières difficilement subordonné au respect des droits fondamentaux, du droit au séjour des étrangers et de précarisation du droit au séjour comportant des atteintes aux droits fondamentaux des étrangers, etc. La deuxième partie se consacre aux droits fondamentaux des étrangers présents sur le territoire et fait le constat que "l’égalité de traitement avec les nationaux est soumise à rude épreuve". Dans cette partie, sont abordés des questions comme la liberté d’aller et venir, l’accès à la justice, le droit au mariage, les droits économiques et sociaux ou encore le droit à la protection de la santé, au logement et à l’hébergement d’urgence, à une protection sociale ou au travail, etc.

La dénonciation d’un état d’esprit… et d’une méthode

Le moins que l’on puisse dire, c’est que le Rapport ne mâche pas ses mots. Ainsi peut-on lire dans la première partie : "Les différentes lois relatives aux conditions d’entrée et de séjour en France des étrangers ayant succédé à l’ordonnance du 2 novembre 1945 ont, à de rares exceptions près, conduit à une régression de la situation des étrangers, les textes les plus favorables ne revenant jamais complètement sur la situation prévue par la législation antérieure. Ce faisant, elles ont renforcé la banalisation, dans les esprits et dans le droit, du traitement différencié des individus à raison de leur nationalité". Ce prisme est désormais si fort "qu’aujourd’hui, l’idée de traiter différemment les personnes n’ayant pas la nationalité française, de leur accorder moins de droits que les nationaux — et toujours sous une forme conditionnée, plus précaire — est si usuelle et convenue qu’elle laisserait croire que la question de la légitimité d’une telle distinction est dépourvue de toute utilité et de tout intérêt". Pour le Défenseur des droits, on fait "fausse route" en agissant de la sorte.

Le rapport démontre aussi que les obstacles qui se "dressent à l’accès des étrangers aux droits fondamentaux en France", ne sont pas seulement liés à des pratiques dépourvues de base légale. Le problème est plus vaste. "C’est dans la règle de droit elle-même qu’une tension forte existe entre la proclamation et la réalisation d’un "principe universel d’égalité", qui conduit à supprimer les différences de traitements illégitimes, et d’un "principe réaliste de souveraineté étatique" qui conduit à créer et développer des régimes juridiques et un accès aux droits différents fondé sur la nationalité", explique le rapport. "Sortis du domaine régalien de l’entrée et du séjour des étrangers, les étrangers bénéficient en principe, en matière d’accès aux droits, d’une égalité de traitement avec les nationaux, la nationalité devenant un critère prohibé de discrimination (…) Pourtant, les objectifs de maîtrise de l’immigration et de lutte contre l’immigration clandestine, tout comme la banalisation du discours politique autour du "problème de l’immigration", conduisent à ce que cette égalité de traitement soit mise à mal, tant par les pratiques ouvertement illégales que par l’inventivité de textes de lois qui, par l’établissement d’autres critères que celui — prohibé — de la nationalité, reviennent néanmoins, de fait, à entraver l’accès aux droits fondamentaux des étrangers", analyse ainsi le rapport. "Le domaine de la protection sociale est particulièrement affecté par ce mouvement qui n’épargne désormais plus d’autres champs plus préservés tels que ceux de la protection des mineurs ou de la santé", pointe-t-il.

L’accès à la santé mis à mal

Les malades étrangers rencontrent des difficultés de différents ordres dans leurs relations avec les services des préfectures, rappelle le rapport. "Si l’état de santé peut fonder l’admission au séjour des personnes étrangères, il est aussi un facteur de refus de droits pourtant prévus par la loi. Parfois, les pratiques illégales des préfectures ne font que se superposer à une législation trop peu protectrice, notamment à l’égard des parents accompagnant en France leur enfant malade", indique le Défenseur des droits. Sur plusieurs pages, les services du Défenseur des droits font le "constat d’"entraves au droit au séjour pour soins". Certaines situations citées sont du reste extraites de rapports comme celui de l’Observatoire des malades étrangers publiés par AIDES.

Sur cette question, le Défenseur des droits "déplore la persistance de pratiques illégales, non isolées, dans l’accès aux titres de séjour pour soins, d’autant plus condamnables que le droit fondamental qui est en jeu est celui à la protection de la santé". Il "constate et regrette la prééminence de la préoccupation liée à la lutte contre la fraude dans le discours des représentants du ministère de l’Intérieur et de l’OFII [Office français de l’immigration et de l’intégration, ndlr] (…) cette focalisation étant de nature à imprégner l’état d’esprit dans lequel les services des préfectures instruisent les dossiers [des demandeurs]. Le rapport fait également des recommandations. "S’agissant de la phase administrative des demandes de titres de séjour pour soins, le Défenseur des droits recommande au ministre de l’Intérieur d’initier, à l’instar de ce qui est prévu pour les détenus dans les établissements pénitentiaires, la conclusion de conventions entre les préfectures et les hôpitaux ou cliniques dans lesquels peuvent être hospitalisés les étrangers désireux d’accéder au droit au séjour, notamment pour raisons médicales ; de demander aux préfets de rappeler une nouvelle fois à leurs services qu’ils ne peuvent refuser l’enregistrement d’une demande au motif que la présence de l’étranger en France serait inférieure à douze mois et d’envisager la possibilité d’engager, le cas échéant, une procédure disciplinaire à l’encontre des agents qui persisteraient à ne pas suivre ces instructions ; de rendre publique la circulaire du 21 janvier 2014 fixant une liste unique de pièces exigibles pour enregistrer et instruire une telle demande et, qu’en tout état de cause, il soit rappelé que la présentation du passeport n’est pas un préalable à l’enregistrement des dossiers". Et histoire d’être bien clair, le Défenseur des droits rappelle qu’en tant que décisions administratives illégales, ces pratiques sont susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat.

Les recommandations du rapport portent aussi sur la phase médicale des demandes de titres de séjour pour soins. Le Défenseur des droits préconise ainsi que le "ministère de la Santé réitère ses instructions du 11 novembre 2011 concernant l’absence de traitement contre le VIH dans l’ensemble des pays en voie de développement". Il indique aussi que "Ces instructions devraient être adressées tant aux médecins de l’ARS qu’aux médecins de l’OFII qui prendront prochainement en charge l’évaluation médicale des étrangers, suite à l’adoption de la dernière loi Immigration. Et le rapport de rappeler que "l’avis des médecins des ARS (ou du médecin chef du service médical de la Préfecture de police de Paris) lie le préfet dans sa décision d’admission au séjour lorsque ces avis sont favorables au maintien de la personne malade sur le territoire français au regard de sa pathologie et de son impossible prise en charge dans son pays d’origine. En aucun cas, il n’appartient aux services préfectoraux de se substituer aux médecins pour procéder à cette évaluation médicale".

Tous les sujets passés au crible !

Sont aussi passés au crible critique, l’Aide médicale d’Etat (AME), les refus de soins ou la PUMa. Sur la PUMa (protection maladie universelle), le Défenseur des droits dénonce que la nouvelle réforme fragilise un accès à l’Assurance maladie pour les étrangers en situation régulière. Il demande d’ailleurs à être consulté dans le cadre de la rédaction des textes réglementaires d’application "de façon à pouvoir vérifier que toutes les dispositions ont été prises pour prémunir les étrangers contre le risque accru de rupture de droits auxquels ils pourraient se trouver exposé". Concernant l’AME, il dénonce une "protection de second rang" et un "accès au droit entravé par des pratiques divergentes et parfois illégales". Le rapport recommande à la ministre des Affaires sociales et de la santé d’actualiser une circulaire relative à l’AME "afin de réduire les divergences de pratiques constatées entre les caisses primaires d’assurance maladie et de préciser la liste des pièces susceptibles d’être exigées dans le cadre du contrôle des conditions d’ouverture du droit à l’AME".

A front renversé

On le voit, le rapport "Les droits fondamentaux des étrangers en France" est à front renversé avec le discours majoritaire du moment qui fait des étrangers un problème. Il est probable qu’il soit mal accueilli, victime d’une lecture partiale voire partisane, contesté ou passé sous silence. C’est le risque que prend le Défenseur des droits, institution indépendante, de ruer dans les brancards sur cette question désormais clivante, de surcroît dans le contexte électoral qui s’amorce. Reste à souhaiter que ce document exigeant, courageux et politique soit compris pour ce qu’il est : une invitation à l’effectivité des droits et des libertés pour tous et toutes en France.